Ordnungspolitikern wird oft unterstellt, es mit der repräsentativen Demokratie nicht unbegrenzt ernst zu nehmen. Ihre wichtigsten Anliegen – stabile Währung, offene Märkte, Kartellverbot, Monopolaufsicht, Subventionskontrolle, Verschuldungsgrenzen – vertrauen sie demokratisch legitimierten Parlamenten und Regierungen, dem normalen Schacher der Mehrheitsbeschaffung, lieber nicht an. Den meisten Wirtschaftslenkern in allen Parteien war diese Entpolitisierung (Entmachtung ihrer selbst) schon immer suspekt. Wieso sollten Regierungen und Parlamente solche hehren Anliegen nicht selbst wahrnehmen können – und auch einmal relativieren dürfen, wenn andere legitime Staatsziele eine Ausnahme nahelegen? Woher nehmen eigentlich Bundesbank (Europäische Zentralbank), Bundeskartellamt (Europäische Kommission), Regulierungs- oder Rundfunkbehörden, aber auch das Bundesverfassungsgericht (Europäischer Gerichtshof) das Recht, die Legitimität, demokratischen Regierungen hier Vorschriften zu machen?
Stephan Bredt beantwortet diese Frage gründlich und zudem innovativ interdisziplinär. Die Delegation politischer Aufgaben an unabhängige Organisationen kann sachlich vorteilhaft und demokratisch legitim sein. Als Jurist muss er dabei zunächst Inkonsistenzen der herrschenden Meinung zurechtrücken. Eine auf „funktionalistischen“ Vorstellungen von Volkssouveränität und Gewaltenteilung beruhende Legitimationskette reicht nicht auf allen Politikfeldern gleichermaßen belastbar weit vom Bürger (Prinzipal) zum Politiker (Agent). Ein von Weisungen und Wahlen unabhängiges Verfassungsgericht wird als Garant liberaler Abwehrrechte der Bürger zwar anerkannt. Mit anderen unabhängigen Institutionen zur Einbringung von Sachverstand und Erfüllung ordnungspolitischer Gestaltungsaufgaben tut sich die deutsche Staatsrechtslehre dagegen schwer. Nun kommt die Institutionenökonomik ins Spiel. Sie erlaubt es, nach Politikfeldern zu differenzieren und dies mithilfe eines Juristen und Ökonomen (und anderen Sozialwissenschaftlern) ähnlich vertrauten Denkmodells: der Gesellschaftsvertragstheorie.
Auf welche Entscheidungsverfahren und -kompetenzen würde sich eine aufgeklärte Bürgergenossenschaft einigen können? Wahrscheinlich dürfte sie viele der gerade allgemeinsten Interessen dem beliebigen Zugriff momentaner Minderheitskoalitionen entziehen wollen. Delegation ist die glaubwürdigste Form der Selbstbindung. Und im besten (durchaus nicht seltenen) Fall legitimiert sich Delegation durch das Vertrauen der Bürger in unabhängige Institutionen und deren nachvollziehbare Leistungen, die dauerhaft eher konsensfähig sind als die Ergebnisse einer von Interessengruppen abhängigen Schacherdemokratie.
Derart verkürzend argumentiert Bredt auf über 500 Seiten beileibe nicht. Doch liefert er für diesen empirischen Befund vielerlei Begründungen; jeweils mit wohlüberlegten Einschränkungen. Der Leser sei gewarnt: dies ist eine vorzügliche Dissertation und keine locker lesbare Liberalismus-Litanei. Wissenschaftlich betritt sie beinahe Neuland, indem sie zum einen Juristen herausfordert, die „positive“ Analyse kollektiver Entscheidungsverfahren nach Politikbereichen differenziert wahrzunehmen und zum anderen Ökonomen anregt, die rechtlich-prozedurale Normativierbarkeit ihrer Effizienzurteile mit ins Kalkül zu nehmen. Gute Ordnungsökonomik verlangt, und Bredt liefert: beides.
MICHAEL WOHLGEMUTH
Stephan Bredt: Die demokratische Legitimation unabhängiger Institutionen. Tübingen 2006: Mohr Siebeck, 508 Seiten , 74 €.
(zuerst erschienen in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 10.12.2007)
